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江苏省工商行政管理局对吴江华衍水务有限公司涉嫌滥用市场支配地位的垄断行为作出行政处罚决定

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发布时间:2017-02-08 13:39
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竞争执法公告

2017年3号

 

经国家工商行政管理总局授权,江苏省工商行政管理局于2015年6月23日对吴江华衍水务有限公司涉嫌滥用市场支配地位的垄断行为进行立案调查,于2016年12月30日对涉案当事人作出行政处罚决定,现予公告。 

2017年2月7日

执法机构代码:026002002

江苏省工商行政管理局行政处罚决定书

苏工商案〔2016〕00050号

当事人:吴江华衍水务有限公司

企业注册号: 91320000779659561J

法定代表人:陈永坚(英国国籍)

企业类型:有限责任公司(中外合资)

住所:江苏省苏州市吴江区云龙西路2999号

经营范围:以统一管网形式生产供应自来水,投资、建设、经营吴江市区域供水工程厂及供水配套设施(含管网)等区域供水公共基础设施,自来水管道、设备的设计、维修,生产供水材料及设备,设计、维护给排水工程。

2014年以来,吴江区多家房地产开发企业到工商机关举报称,当事人在提供自来水供水服务时,限定房地产开发企业对小区居民供水工程设计、施工和供水材料设备的自主选择,违反《中华人民共和国反垄断法》相关规定,请求工商机关依法查处。2015年6月23日,本局依据国家工商行政管理总局的授权,对当事人涉嫌滥用市场支配地位的垄断行为予以立案调查。

一、本案相关市场的界定

《中华人民共和国反垄断法》第十二条规定,相关市场是指经营者在一定时期内就特定商品或者服务(以下统称商品)进行竞争的商品范围和地域范围。《国务院反垄断委员会关于相关市场界定的指南》第二条规定,任何竞争行为(包括具有或可能具有排除、限制竞争效果的行为)均发生在一定的市场范围内。科学合理的界定相关市场,对识别竞争者和潜在的竞争者、判定经营者市场份额和集中度、认定经营者的市场地位、分析经营者的行为对市场竞争的影响、判断经营者行为是否违法以及在违法情况下需要承担的法律责任等关键问题,具有重要作用。

(一)本案相关商品市场

本案中,当事人向房地产开发企业提供的商品为城市公共自来水供水服务。自2005年成立以来,当事人整合了吴江区域多个分散供水的乡镇水厂及管网,并购和改造了吴江区域供水一期工程,新建了区域供水二期工程, 2008年7月基本实现由多点水源分散供水转换成统一管网的区域供水格局。即便吴江区域实际存在极少部分自备水源供水和购买桶装水用于生活饮用等情况,但自备水源供水数量少且不在市场销售,桶装水主要用于饮用且价格高,难以替代当事人提供的自来水供水服务。城市公共自来水供水服务供应是房地产开发企业对当事人最大的依赖所在,也是当事人在交易时附加不合理条件的基础。因此,本案相关市场中的商品市场确定为城市公共自来水供水服务市场。

(二)本案相关地域市场

本案中,投诉人反映的当事人在提供供水服务时附加其他不合理交易条件的行为均发生在苏州市吴江区所辖地域范围,本局调查的房地产开发企业所开发建设的居民小区也均在上述地域范围内。依据2005年9月21日当事人与原吴江市建设局签署的《吴江市区域供水特许经营协议》,当事人拥有吴江市行政管辖区域范围及今后不时扩展的吴江市行政管辖区域供水的特许经营权。当事人具备唯一经营者地位,不存在同类经营的竞争关系,用户在所属地域范围内只能选择当事人提供的公共自来水供水服务,不存在其他可替代的地域市场。因此,本案相关市场中的地域范围界定为苏州市吴江区行政所辖地域范围。

综上,本案相关市场界定为:苏州市吴江区行政所辖地域范围内的公共自来水供水服务市场。

二、当事人在相关市场具有市场支配地位的认定

《反垄断法》所称市场支配地位,是指经营者在相关市场内具有能够控制商品价格、数量或者其他交易条件,或者能够阻碍、影响其他经营者进入相关市场能力的市场地位。是否具备市场支配地位,是判断经营者行为能否构成滥用市场支配地位违法行为的前提。

依据《吴江市区域供水特许经营协议》,本案当事人通过原吴江市人民政府授权,获得吴江区域的供水特许独家经营权,经营期限30年,是吴江区所辖区域范围唯一的供水特许经营者,具备区域供水公用企业自然垄断的不可替代和无选择性。特许经营期内其他经营者进入本案相关市场经营的可能性极小。在本案相关地域市场内,用水户等其他经营者对当事人的供水服务具有很强的依赖性,特别是当地房地产开发企业只能从当事人处申请用水,且只有各项供水工程通过当事人验收合格后方可办理通水手续,对当事人具有绝对的依赖性。根据《中华人民共和国反垄断法》第十八条、第十九条关于经营者市场支配地位的规定,本案当事人在吴江区所辖地域范围内的公共自来水供水服务市场具有市场支配地位。  

三、当事人利用市场支配地位在交易时附加其他不合理交易条件

当事人在供水经营中,利用其在吴江区范围内公共自来水供水服务的支配地位,明示或暗示房地产开发企业将给水安装工程、二次供水工程、接水装表工程等交由其全资子公司吴江华衍建筑工程安装有限公司(以下称华衍建工)或其指定的企业施工。对供水工程所需的水表、管材等主要材料和设备,要求房地产开发企业、施工单位必须使用当事人提供或指定的品牌、厂商。当事人在交易过程中附加的上述不合理交易条件,使房地产开发企业在供水工程施工单位的选择、材料设备的采购等方面没有自主选择权。当事人实施了以下附加其他不合理交易条件的行为:

(一)当事人提供供水服务时,附加指定供水工程施工单位的不合理交易条件

1、房地产开发企业申请用水时,以“用户须知”的形式附加指定施工单位的不合理交易条件。当事人在房地产开发企业开始申请用水时,提供格式化的《报装申请表》,表格的正面是申请用水人的基本情况,背面是“用户须知”。在“用户须知”第十二条、十三条,当事人明确,“凡需抄表到户的开发商或企业”,“小区庭院管道及户内立管原则上由当地供水企业施工”,“凡涉及二次供水的用户,二次供水设计、系统及设备须经当地供水企业的审核认可,二次供水设备的安装施工原则上由当地供水企业组织实施”。虽然当事人在表述中使用了“原则上”一词,但由于房地产开发企业供水工程必须经当事人审核验收后方可接水,且《报装申请表》正面底部用户签章栏预先印有“本人(本单位)已阅读并自愿遵守用户须知内容”字样,房地产开发企业为避免耽误工期和交房时间,实际上并无选择权,只能接受当事人附加安排供水工程施工单位的不合理交易条件。

2、当事人以《告知》、《联系单》、《证明》等函件的形式,明示或暗示房地产开发企业接受由其指定施工单位的不合理条件。当事人给江苏绸都房地产发展有限公司、吴江天鸿房地产开发有限公司的《告知》函指出,“现有三家二次供水施工企业通过考察能满足我司的技术要求,作为我司的二次供水施工企业”,分别是苏州中宇建筑安装有限公司、浙江银珠机械设备制造有限公司、吴江市华厦建筑有限公司是华衍水务二次供水施工企业。浙江银珠机械设备制造有限公司出具给上海绿地(吴江)置业有限公司的《证明函》称,“我公司为吴江华衍水务有限公司指定的合格承包商和施工单位”。吴江天鸿房地产开发有限公司和吴江市伟业恒盛置业有限公司因自行委托其他有资质的施工企业进行二次供水工程施工,工程验收受阻,或被要求由当事人指定的施工单位进行施工改造。当事人以华衍建工的名义,发给吴江鹏翔房地产开发有限公司的《联系单》指出,“贵司投资建设的盛泽君悦半岛住宅小区项目,市政管道—加压泵房、市政管道—立管联通管道工程不在与我司签订的《君悦半岛给水工程》施工合同范围内。为保证施工进度,建议我司下属施工单位承建上述工程。”当事人正是利用其在供水服务市场的支配地位和对供水工程审核验收的职能,附加指定供水工程施工单位的不合理交易条件。

3、部分房地产开发企业提供的“免招标申请”内部流程,印证了当事人实施附加指定施工单位的不合理交易条件行为。吴江海亮房地产有限公司内部流转的给水工程《免招标申请审批单》“免招标理由简述”一栏标注,“自来水供水为吴江华衍水务垄断,无法通过市场招标形式确定中标单位,只能按华衍水务指定的施工单位苏州中宇建筑安装公司施工”;该公司的《合同审批表》中“经办部门意见”一栏也明确标注,“自来水属垄断行业,采用免招标申请直接委托方式确定中标单位”。苏州博盛房地产发展有限公司的给水工程《综合前期类免招标事项审批单》“免招标的理由”一栏标注,“自来水属垄断行业”。中房(苏州)地产有限公司的《公司流程手册》中也提出,项目的施工、监理以及材料采购设备等工程类采购,符合竞争性谈判标准的,原则上都应采用竞争性谈判的方式,但水电气等特殊行业可以直接委托。上述公司供水工程免招标的内部审批流程,印证了当事人利用其在吴江区域供水市场的支配地位,在提供供水服务时附加了由其指定供水工程施工单位的不合理交易条件。

(二)当事人提供供水服务时,附加供水工程主要材料、设备由当事人提供或指定品牌、供货厂商的不合理交易条件

1、当事人通过其子公司华衍建工与房地产开发企业签订格式化的《给水安装工程合同》、《接水装表协议》。《给水安装工程合同》规定,“除发包方供应以外的其他材料、设备由承包方采购”。本局调查查明,供水工程所需的主要材料设备均由当事人提供或由其指定品牌、厂商,房地产开发企业无法自主选择。《接水装表协议》第二条“工程总造价”明确,“本次接水安装工程工料费为包干制”,房地产开发企业只需按华衍建工填写的接水装表总费用缴款,对于使用何种品牌的水表,房地产开发企业无从选择。华衍建工是当事人的全资子公司,住所相同,其法定代表人由当事人的副总经理兼任,当事人对其经营行为有能力并实际施加决定性的影响力。华衍建工与房地产企业签订的《接水装表协议》左上角显著位置标注有“华衍水务、Hua Yan Water”图文标志,当事人及其子公司身份混同使用,众多被调查的房地产开发企业不能准确区分当事人与华衍建工。对于接水装表工程和水表的选用由当事人指定的事实,当事人亦在《询问笔录》和其提供的《吴江华衍管材、水表供应商名录》中给予认可。

2、当事人指定的施工单位与房地产开发企业签订的供水施工合同中规定,“水泵(格兰富)、控制柜、阀门、管道、水箱等均采用自来水公司入网品牌”,“所有工程中的所有材料和设备必须是供水单位认可或指定的”。施工合同附件中的《品牌表》,在“名称”、“品牌”栏明确注明材料、设备的品牌或厂商,在“备注”栏标注“水司指定品牌”。江苏绸都房地产发展有限公司提供的《华庭二次供水投标报价细目》在“材料品牌”一栏标注“按港华水务公司指定品牌”。华衍建工在《吴江松陵海亮地产项目给水工程》预算书中所附的《二次供水泵房主要材料名录表》、《二次供水电控部分名录表》、《安装主材名录表》也对供水工程主要材料、设备的品牌和厂商进行指定。

3、当事人利用其对供水工程的审核验收职能,以“审核意见”的形式明确要求房地产开发企业在供水工程中使用其指定品牌或供货厂商的材料设备。当事人2014年2月下达给吴江市伟业名墅房地产有限公司《关于滨河名墅二次供水系统设计的审核意见(第二次)》的第二条明确,“根据标准化设计的要求,建设单位须按照我公司的《二次供水主要材料的品牌要求》进行采购二次供水设施设备”,“目前设计图纸中有些设备未指定我公司要求的品牌,如门禁系统、音响、ups电源等,请自行对照附件一内容确定设备品牌”。审核意见所称的“附件一”为《二次供水主要材料的品牌要求》,对供水材料、设备的品牌或厂商进行指定。当事人第三次下达给吴江市伟业名墅房地产有限公司《关于滨河名墅二次供水系统设计变更的审核意见》)第二条再次明确,“关于二次供水工程涉及的设施设备品牌必须按照我公司要求的进行采购、安装,如相关设备品牌、型号停产,请及时告知我公司,由我公司确定更换设备品牌及型号”。

4、当事人与供水工程设计单位、施工单位签订的年度合同中规定,“设计人不得指定建筑材料、设备的生产厂或供货商”,“除甲供材料以外的所有材料设备均为乙方采购,采购材料、设备型号、厂家必须为甲方指定品牌,并经现场监理工程师和甲方代表同意。乙方采购的管材、阀门、配件等所有材料应按照《吴江华衍主要材料供应商目录》中的规定的供应商名单选购”。

我局调查的20家房地产开发企业,2家供水工程设计单位,2家施工单位,1家水表供应企业均对当事人在提供供水服务的过程中滥用市场支配地位,在交易时附加上述不合理交易条件行为进行了陈述或印证。

四、当事人在交易时附加其他不合理交易条件的行为无正当理由的认定

在本案调查过程中,当事人先后向本局提交了情况说明、中止调查申请。2015年12月16日,本局向当事人送达了《行政处罚听证告知书》(苏工商听字〔2015〕37号),将本局拟作出行政处罚的事实、理由、依据及处罚内容进行告知。2015年12月21日,当事人提出听证申请。2016年1月6日至7日,本局依法举行了听证,当事人对其行为的合理性和我局拟作出的行政处罚进行了陈述和申辩。

当事人认为:(一)虽然当事人在公共自来水供水服务市场具有支配地位,但在供水工程的设计、施工、材料设备市场没有支配地位。(二)当事人与房地产开发企业、设计单位、工程施工单位签订的合同是双方自由协商结果,没有附加限定交易条件的条款,对市场竞争和消费者不产生影响。(三)供水工程设计由其指定是因为房地开发商的自主选择,设计单位也不太愿意承接此类设计,且苏州市给排水设计院有限责任公司是更专业的设计企业;供水工程施工单位选择方面,华衍建工和其认可的施工单位是以普通经营者的身份进行竞争,是为了提高供水工程的建设质量,是否由华衍建工或其认可的施工单位承建并不会影响供水;材料设备选购方面,由其采购或指定厂商、品牌可以有效防止其他公司使用品质不高的商品,降低供水企业后期管理维护的成本和困难,也能避免发生供水安全事故。(四)处罚幅度过高。

本局认为,当事人在提供供水服务过程中附加其他不合理交易条件的行为,无正当理由:

(一)当事人附加指定供水工程施工单位、材料设备品牌或厂商的不合理交易条件,与其在施工、材料设备市场是否具备支配地位无关。本案中,当事人通过政府授权获得吴江区域内公共自来水供水的独家经营权,其在吴江区自来水供水市场具有市场支配地位。房地产开发企业等用水户,在吴江区域内只能找当事人申请用水服务。当事人在提供供水服务的过程中,正是利用其供水服务的不可替代性,附加交易相对人将供水工程施工以及材料设备的选用交由其或其指定的公司承揽的交易条件。我局调查当事人附加不合理交易条件的行为,都是基于其在供水市场的支配地位才得以实施的。

(二)当事人附加其他不合理的交易条件的行为,违背交易相对人的意愿。本案调查中,房地产开发企业均在询问笔录或者提供的书式材料中反映,向当事人申请用水时,当事人便指定由华衍建工或者其认可的公司施工,房地产公司迫于当事人在供水市场的支配地位,掌握了供水工程的审核验收职能,为了不影响施工工期,只能满足当事人提出的不合理交易条件。当事人通过格式合同、告知、用户须知、审核意见等明示或暗示的方式,附加对施工单位和材料设备品牌、厂商进行指定的交易条件,房地产公司没有选择权。案件调查过程中,房地产开发公司均明确表示,希望通过市场竞争的方式确定供水工程施工单位,希望自主在市场上采购符合规定的材料设备,以减少成本。当事人陈述的房地产开发企业自愿签订合同,自愿将供水工程施工和材料设备选用交由当事人指定与事实不符。

(三)当事人附加指定供水工程施工单位和材料、设备品牌或厂商的不合理交易条件行为,没有法律、法规和政策依据。国务院《城市供水条例》、《江苏省城乡供水管理条例》分别对供水、二次供水的设计、施工和材料设备标准进行规范,但均没有规定必须由供水企业或其指定企业设计、施工,也没有规定必须使用何种品牌或者哪个公司的材料设备。苏州市吴江区政府《关于进一步加强城镇供水供气管理工作的意见》(吴政发〔2014〕23号)也明确规定“建设单位可以自行委托具有供水相应资质的单位承担设计、施工、监理”,“二次供水工程的设计、施工,建设单位应当委托具有相应资质的单位承担”。因此当事人以相关法律法规规定、提高工程质量、保障用水安全为由附加其他不合理交易条件的行为,不符合法律、法规和政策规定。

(四)当事人于2015年10月份向本局提出了中止调查申请,但其并没有认识到自身行为的违法性,坚持辩称其不存在违法行为,因此本局对其申请不予同意。当事人提出处罚幅度的问题,本局认为当事人没有《行政处罚法》第二十七条规定的从轻或者减轻处罚的情形。同时,根据《反垄断法》第四十九条规定,反垄断执法机构确定具体罚款数额时,应当考虑违法行为的性质、程度和持续的时间等因素。当事人作为承担供水公共服务职能的公用企业,滥用其在供水市场的支配地位,在供水工程施工、材料设备采购等多个领域实施排除、限制竞争行为,严重损害了社会公共利益。其违法行为从2011年起即存在,持续时间较长,至本局调查结束时止,当事人对其行为违法性仍未有正确认识,也从未表示主动整改意愿。本局综合考虑以上因素,决定对其处以上一年度销售额7%的罚款。

综上,本局认为,当事人附加其他不合理的交易条件的行为缺乏正当理由,是对其市场支配地位的滥用。

五、当事人的行为对市场公平竞争造成了损害

当事人作为吴江区行政区域内独家拥有自来水供水特许经营权的公用企业,通过自身的支配地位排除和限制其他经营者的合法竞争,损害了相关企业和消费者的合法权益。

(一)当事人附加其他不合理交易条件的行为,排除、限制了供水工程施工、材料设备市场中其他合法经营者的公平竞争。自来水供水工程的施工、材料设备市场本应是开放的竞争市场,只要具备法定资质的经营者或者符合国家、行业、地方标准规范的材料设备都可以进入该市场公平竞争。吴江区具备房屋建筑工程施工总承包三级或市政公用工程总承包三级及以上资质证书的企业有90家左右,众多房地产开发企业也大多具备供水工程施工资质。大量具备供水工程施工资质的企业和符合标准规范的材料设备供应商被排除在本案相关地域市场竞争之外,不公平地限制了此类商品或服务的竞争。

(二)当事人附加其他不合理交易条件的行为,限制了交易相对方的自主选择权,损害了交易相对方的合法权益。由于当事人在吴江区域范围内独家提供自来水供水服务,掌握供水工程审核验收职能,房地产开发企业为确保工程工期和顺利验收,按时向购房人交房,只能违背真实意思表示,将供水工程的施工和材料设备采购交由当事人或其指定公司承揽,限制了房地产开发企业的自主选择权。

(三)当事人附加其他不合理交易条件的行为,加重了企业和消费者的负担。由当事人指定施工单位的供水工程和由其采购或指定品牌、厂商的材料设备,其价格明显高于同类产品市场价。尽管房地产开发企业对过高的价格意见很大,但为了不影响楼盘工期,只能被迫接受高价。当事人的行为加重了房地产开发企业开发楼盘的成本,也增加了购房消费者的房价负担。

六、主要证据及其证明事项

本案当事人的市场支配地位及其违法事实,有以下主要证据:

证据一:

1、当事人营业执照复印件;2、《吴江市建设局与吴江华衍水务有限公司之吴江市区域供水特许经营协议》;3、当事人询问笔录2份、情况汇报、申请中止调查的说明及中止调查申请、有关情况的说明;4、当事人提供的《2014年度审计报告》。

证明要点:1、当事人的主体经营资格;2、当事人在吴江区城市自来水供水服务市场具有支配地位;3、当事人陈述申辩的相关情况;4、当事人2014年度的销售额。

证据二:

1、吴江金科扬子置业发展有限公司提供的《报装申请表》;2、江苏绸都房地产发展有限公司、吴江天鸿房地产开发有限公司提供的《告知》函;3、上海绿地(吴江)置业有限公司提供的《证明函》4、吴江鹏翔房地产开发有限公司提供的《联系单》;5、吴江海亮房地产有限公司提供的给水工程《免招标申请审批单》、《合同审批表》;6、苏州博盛房地产发展有限公司的给水工程《综合前期类免招标事项审批单》;7、中房(苏州)地产有限公司的《公司流程手册》;8、吴江华衍水务有限公司提供的《2013年合格承包商名录》、《2014年合格承包商名录》

证明要点:证明当事人利用其支配地位,在提供供水服务时附加指定供水工程施工单位的不合理交易条件的事实。

证据三:

1、华衍建工与房地产开发企业签订的部分《给水安装工程合同》、《接水装表协议》格式合同;2、当事人指定的苏州中宇建筑安装有限公司、浙江银珠机械设备制造有限公司等施工单位与房地产开发企业签订的供水施工合同及所附的《品牌表》;3、江苏绸都房地产发展有限公司提供的《华庭二次供水投标报价细目》;4、苏州市吴江海亮房地产有限公司提供的《吴江松陵海亮地产项目给水工程》预算书中所附的《二次供水泵房主要材料名录表》、《二次供水电控部分名录表》、《安装主材名录表》;5、吴江市伟业名墅房地产有限公司提供的《关于滨河名墅二次供水系统设计的审核意见(第二次)》、《关于滨河名墅二次供水系统设计变更的审核意见》及其附件《二次供水主要材料的品牌要求》;6、当事人与被指定的供水工程设计单位、施工单位签订的年度设计合同、施工合同,以及合同所附的《2014年度吴江华衍主要材料供应商目录(2014.12)》、《2014年度吴江华衍主要材料供应商目录(第一版)》;7、当事人提供的《吴江华衍管材、水表供应商名录(2013年度)》、《吴江华衍管材、水表供应商名录(2014年度)》、《联合采购》说明文件。

证明要点:证明当事人利用市场支配地位,附加供水工程主要材料和设备由当事人提供或指定品牌、供货厂商的不合理交易条件的事实。

证据四:

调查的20家房地产开发企业、2家供水工程设计单位、2家当事人指定的施工单位、1家水表供应企业的询问笔录及合同、协议、证明、工程预算书等函件。

证明要点:证明当事人滥用市场支配地位,在交易时附加其他不合理交易条件,使房地产开发企业在供水工程设计施工单位的选择、设备材料的采购等方面没有选择权的事实。

证据五:

宁波水表股份有限公司与当事人签订的水表《采购协议》和价格表、询问笔录;房地产开发企业与当事人签订的《接水装表协议》、询问笔录;当事人在询问笔录中对水表价格的陈述。

证明要点:证明当事人销售给房地产开发企业的水表价格明显高于市场价格。

七、定性与处罚

本局认为,当事人作为苏州市吴江区唯一拥有供水特许经营权的企业,利用其市场支配地位,没有正当理由,在交易时附加其他不合理的交易条件,破坏了公平竞争的市场秩序,违反了《中华人民共和国反垄断法》第十七条第一款第(五)项的禁止性规定。根据《中华人民共和国反垄断法》第四十七条之规定,本局决定责令当事人停止违法行为,并处以2014年度销售额306134558.39元7%的罚款,计21429419.08元。

当事人应在收到本处罚决定书之日起十五日内(末日为节假日顺延),到中国农业银行江苏省分行任一网点缴清上述款项。若使用转账支票、银行本票、银行汇票缴纳罚没款时,必须在转账支票、银行本票、银行汇票“收款人”栏填写“待报解罚没收入专户”,在转账支票、银行本票、银行汇票“用途”栏填写“缴纳江苏省工商行政管理局罚没款”。逾期不缴纳的,将依据《行政处罚法》的有关规定,每日按罚款数额的百分之三加处罚款。

当事人如对本处罚决定不服,可在接到本处罚决定书之日起六十日内,向国家工商行政管理总局或江苏省人民政府申请复议,也可在收到本处罚决定书之日起六个月内直接向南京市中级人民法院提起诉讼。             

2016年12月30日

(责任编辑:沈沉)
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